广东观音山国家森林公园起诉东莞市林业局的由来

　　2022年7月26日，东莞市观音山公园森林公园开发有限公司(以下简称“观音山公园”)诉东莞市林业局(以下简称“市林业局”)不履行法定职责纠纷一案在东莞中级人民法院开庭审理。据观音山公园相关负责人吴浪透露，庭审中，观音山公园方面对市林业局向法庭递交的主要证据——《受理案件登记表》的合法性、真实性、关联性等问题提出了诸多质疑。截止目前，二审还没有宣判。

　　该行政案件发生后，引起新华社、澎湃新闻等多方主流媒体予以报道。

　　观音山公园地处粤港澳大湾区核心腹地，坐落于东莞市樟木头镇，有“南天灵秀胜境，森林康养福地”之称，是东莞知名的网红打卡景区，吸引着各地游客前往，也因“多次起诉主管部门”“毁林违建”等消息传出备受关注。

　　观音山公园是广东重要的生态屏障，是镶嵌在“世界工厂”东莞的一颗绿色明珠，而市林业局是林业体系重要的监督管理者，双方本应是相互支持，至于观音山公园为何起诉市林业局，9月中旬，记者走进观音山，实地探访发现公园还面临着修编停滞五年、四界不清、23年未全面通电等一系列问题。

　　1、观音山公园与主管部门的“矛盾起源”

　　1999年11月，东莞市樟木头镇石新村民委员会(后改为“石新社区居民委员会”)与黄淦波签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》(以下简称《开发合同》)，商定将观音山森林公园打造为一流的具有丰富特色的自然生态公园，开发时间为2000年至2049年。2001年9月，为配合黄淦波成立观音山森林公园开发有限公司(以下简称观音山公司)，双方又签订了《协议书》，明确承包关系。

　　至此，黄淦波就开始对观音山公园进行投资开发。

　　2004年起，为提升品牌价值和管理水平，观音山森林公园开始着手准备申报国家级森林公园，并于2005年初向东莞市林业局报送了有关申报材料，请求批准和支持。

　　“但市林业局以没有申报国家级森林公园规划等理由，不同意申报。”吴浪说。

　　2005年，观音山森林公园几次向樟木头镇政府书面报告有关申报国家级森林公园的情况和面临的困难，请求镇政府向市林业局报送有关资料，支持公园申报国家级森林公园。镇政府却以没有先例为由拒绝。

　　对于记者质疑观音山公园越级申报国家森林公园问题，吴浪解释，当时申报得不到市林业局和镇政府的支持，公园便按规定直接向省林业局申报。

　　《广东省林业局关于国家级、省级森林公园行政审批管理办法》规定，申请国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变更隶属关系的，应当备齐申请书和相关材料，送省林业局审查提出书面意见后，再向国家林业局提出申请。

　　2005年12月23日，广东观音山国家森林公园获原国家林业局批准正式成立。

　　据黄淦波回忆，2004年观音山还未申报为国家级森林公园之前，时任市林业局的副局长陈坚，曾派出一名科长谈入股观音山，但只占股份，不出钱。“当时我直接拒绝了。”

　　2005年申报国家级成功后，他们局长罗松茂又多次到广东省林业厅要求撤销观音山国家级森林公园的称号，“这完全是乱作为，属于严重违纪渎职。”黄淦波告诉记者，从那以后，观音山公园发展就处处受阻，而且毁林违建等情况也得不到处理。

　　2、公园内人为毁林违建累积超1000多亩

　　从2004年到2022年，观音山公园内人为毁林违建别墅(22栋)、工厂、会所、农家院、临时商铺、住宅60多栋，砍伐森林种植果树;修建扩建豪华坟墓等。

　　被破坏的林地区域主要集中在：仙泉水库周边、后山普渡溪周边、门楼后方至水库坝边两侧山边坡地、水厂(房)后面林地，笔架山西麓、会展中心至樟木头三正半山酒店之间边坡林地、公园02岗往上会展中心至西门口边坡林地、以及慈云阁至动物园靠官仓方向边坡林地(是我公园承包的林地范围)。另外，还有西气东输天然气管道施工埋道通道区域、以及5组高压线塔路径区域等集中连片区。

观音山公园内的豪华别墅”颐雅山房”。受访者供图。

　　“如果没有人包庇纵容，谁敢在国家森林公园违建?”吴浪表示，按照1999年11月30日，黄董与石新村(今石新社区)签订的联合开发观音山森林公园合同。该合同第四条明确规定了承包方联合开发项目和所经营土地的面积范围：门楼以内包括飞云山、笔架山、仙宫岭、观音山等在内的山林和原始次森林以及景区门楼内停车场、苗圃等地均在公园的开发保护范围内。

观音山联合开发合同书。受访者供图。

　　在有关判决中，石新居委会认为，《开发合同》已明确约定石新居委会原已出让的87户别墅用地由石新居委会统一管理，有关人员修建民宅已进行了规划、报建等手续。观音山公司在经营期间干扰石新村民合法建房及林木收益活动并向有关部门及媒体进行失实反映，不断加重与石新村民的矛盾。

　　在观音山公园距离主路数十米远的山坡上，有一栋未完工的建筑。穿过草木，记者看到一栋水泥、钢结构的两层楼房，依坡而建，前无遮挡，占地面积约两三百平方米，硬化地基大概一米多高。同一山坡上，还有一处建筑残垣，仅剩一根梁柱立在陡坡边。

公园内的烂尾别墅。记者拍摄。

　　公园工作人员说，这两栋别墅建于2009年前后，建造时，周围的树木被伐，其中一栋的正下方曾发生滑坡，在2019年被拆除。记者在现场看到，这两处建筑附近草木稀疏，除杂草外，仅有一小片补种的树苗，与周边山坡上成林的树木对比鲜明。

　　观音山公园曾就园内私宅等问题向当地林业、信访等部门反映情况。2022年2月，樟木头镇政府在信访答复文件中称，公园景区内有私有住宅20栋，均于1998年前办理宅基地审批手续，其中19栋主体建于公园承包前，1栋于2010年建成主体结构(未完工)，为村民自建用房，但有14栋存在硬底化设施或建筑主体超批准面积问题，目前超出批准面积的围墙、硬底化设施已拆除。

　　据公园管委会不完全统计，公园内被人为破坏的原始次生林面积累积超1000多亩，造成景观破坏，多条瀑布断流，水土流失，山体滑坡，还有火灾隐患，直接给经营者的合法权益造成了极大侵害，影响了对森林公园的经营管理和收益。

　　据介绍，观音山拥有东莞市内面积最大、最完整的原始次生林，观音山国家森林公园内有多类国家一、二级保护物种，具有重要生态价值。

　　《国家级森林公园管理办法》规定，严格控制建设项目使用国家级森林公园林地，建设项目确需使用国家级森林公园林地的，应当避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响，并依法办理林地占用、征收审核审批手续。

　　“国家森林公园批准成立后，此前批准的在园区建房等用地手续就不能照旧使用了。”北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞认为，“根据本案具体情况，取得审批手续的原用地人也应获得相应补偿。”

公园内密密麻麻的高压线塔。记者拍摄。

　　此外，因为市林业局的不负责、不作为，导致观音山公园从2003年起被东莞市供电局在手续不全的情况下，强行毁林架设多组高压线塔。

　　3、公园二十余年未全面通电

　　吴浪介绍，观音山地处粤港澳大湾区核心腹地，承包至今公园内仅有20%左右的区域由供电公司供电，其余近80%的区域均为自主发电。20余年来，都是自筹资金购买发电设备、柴油，并聘请专业技术人员发电，截至目前累积投资近1000万。该情况，除了制约公园正常发展，还伴随着安全隐患。

　　在山顶的发电机房内，记者看到一台功率为200kw的发电机正在轰鸣声中运作，机器发散出巨大热量，依靠一旁的电扇降温。机房旁边是存储油罐的库房。机房电工介绍，配合公园的开放时间，发电机一般从早上8点工作到下午5点多，节假日延长至晚上10点。工作日开1台，周末、节假日开2台，每月大约要消耗6000升柴油。

公园自主发电机房、油库。记者拍摄。

　　观音山公园提供的材料显示，因上述情况，公园为游客提供的高空缆车等许多规划项目多年来无法实施，严重制约了公园的发展和游客旅游需求。同时，由于没有基本的电力保障，影响了公园部分区域的正常运营，致使公园相关的投诉量始终不断，损害了观音山国家森林公园的品牌及声誉。

　　“我们用电的方面很多，比如正常办公的照明、大型活动的灯光、安全应急方面的防护等等。但我们多次申报电力增容，都被供电局拒绝了。”吴浪称，相关部门不供电的说法有二，一是办理电力报装业务需要业主方，即观音山公园所在的石新社区提供相关手续，而供电局没有收到相关手续;二是山上部分建筑手续不全，按规定，违建建筑不可供电。

　　事实上，观音山公园方所拥有的为观音山区域的承包经营权，不是土地所有权，后者为石新社区集体所有。按规定，需要业主方同意并提供与观音山区域相应的证件及材料，电力包装才可进行。

　　“他们石新不签字，想收回公园自己做。”吴浪介绍，经过长时间的努力摸索和建设，观音山公园发展越来越好，名气越做越大，业绩也是蒸蒸日上。这样的情形与1999年黄董从石新社区手中接过观音山公园经营权的状态全然不同，可谓“一改颓势”，所以，当地政府想撕毁条约，强行收购观音山公园，但收购价与投资额相比及不匹配。石新社区与东莞市观音山森林公园开发有限公司开始长达多年的诉讼，从基层法院一直到最高法院。

　　最终，最高人民法院从《联合开发合同》的效力应如何认定，及《联合开发合同》应否继续履行出发，判定石新社区败诉。最高人民法院认定《联合开发合同》有效，东莞观音山可继续履行合同。

　　而关于因山上存在部分违建而不供电的情况，吴浪解释，上述建筑部分为旅游服务的配套基础设施，确有建设需要;另外，目前公园的总体规划已到期，有些项目需要重新规划，但由于种种原因，修编工作停滞了5年，作为国家级森林公园和国家4A级景区，需要具备相应的服务设施硬件，而这是景区对外服务的硬指标，出于景区发展需要才未批先建。