土地有了“身份证” 农户吃上“定心丸”

    蜿蜒在中山北部的鸡鸦水道，阳光照射下碧波粼粼，千百年来不断滋养着两岸的土地。

    年逾六旬的郭叔在水道边的三角镇沙栏村生活了大半辈子，跟土地打了几十年交道。最近市里给他颁发的《农村土地承包经营权证》让他吃了一颗定心丸，手里捧着“红本子”的郭叔说，自己守了30多年的田地终于有了“身份证”，家里有几亩几分田地都详细记录在里面，这是土地承包和村里土地租金收入分红的最重要凭证。

    作为我市开展农村土地承包经营权确权试点的三角和西区，登记工作基本完成。和郭叔一样，两镇区绝大部分农户已经拿到了这种“红本子”。按计划至2018年，全市20多万农户也都可以领取“红本子”。这是我市对农村土地二轮承包和农村股份合作制改革的进一步完善，是依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

确权背景

■三次土地调整激活农村生产力

    1982年我市开展包产到户，1999 年土地二轮承包，2002年我市全面铺开农村股份合作制改革，按照每个家庭“生不增，死不减”的原则进行股权固化，量化到人，农民按股分红。三次土地承包政策的适时调整，适应了现代农业发展模式，激发了农业生产和农村发展活力，对中山“三农”产生了深远而积极的影响。

    土地是农民生存的依附，处理是否得当关系农村社会稳定。地处改革潮头的中山，从来就不乏改革创新的实践。1977年，板芙里溪村多名村干部冒着风险，先后推行“包工到户”、“分产到户”，一夜之间里溪村成了“广东小岗村”，为中山农村土地改革的标志性事件。

    1982年我市开展包产到户，三角镇沙栏村四队的郭叔夫妻每人分到1.2亩田地并种上稻谷，尽管每天辛勤劳作生活也有所改善，但老郭家的剩粮总是没别人多。“我的两个孩子都是在1985年后出生，错过了第一次土地分配。直到1999年土地二轮承包，一家四口才分得足额田地。”那年，郭叔经历了村民所说的“生死抽”，抽到了位置不错的4.8亩田地，边种地边打散工的郭叔，日子才逐渐宽裕起来。10年后的2009年，由于大农业的发展，每家每户小块土地已经不适应连片开发的现代农业生产，郭叔与其他村民一样，将手里的土地交给村集体统一承包给种养大户，每年集体纯收入再按各人所占的土地比例进行分红。“按照每股1.2亩土地计算，四队的土地共折合成212股，我们一家四口占四股，每年可分六七千元。”

    在这段时期，农民手里大都有一本股权证，里面记录着股东姓名、股权证号以及每次村民分红金额。每到村里分红的时候，村民们就会持着由村经济联合社颁发的这本证件领取分红。

    市农业局经营管理科有关负责人介绍，我市1982年全面实行了农村家庭联产承包责任制，建立了农户均分承包的经营制度，但随着农村二、三产业的发展，倒逼农业向产业化、集约化经营，促成了农村土地承包形式多元化，打破了全市土地均分承包单一模式的经营格局，均分承包制、反承包制、土地股份合作制等多种形式同时并存 。
    2002年我市全面铺开农村股份合作制改革，对集体承包土地和经营性资产实行入股经营，以时点为界限确定股东资格，按照每个家庭“生不增，死不减”的原则进行股权固化，量化到人，农民按股分红。这种模式提高了农民收入，仅土地集体发包一项，连片土地使租金大幅提高，再加上农路等农业基础设施不断完善，在实行入股经营的大部分村居，集体出租每亩租金比之前单家独户出租租金就多了一倍。

确权意义

■保障农户利益利于盘活资产

    历次的土地调整导致了现在的一些承包地面积与原有土地承包面积不吻合，土地产权归属不清加剧农民土地承包权益被侵占、土地承包经营纠纷现象。作为新时期加快农村改革发展重要基础的土地确权迫在眉睫，给农民土地重新上“户口本”“身份证”，是维护农民根本权益的原始依据。

    毋庸置疑，经过三次土地调整，分配到农民手里的土地基本得到确认，农民的合法权益也有了保障，但也暴露出一定的局限性。三角镇农业和农村工作局局长陈申怡告诉记者，之前土地都是用落后的方式一丈一丈测量，难免出现面积误差，村与村之间生产队之间也没有坐标和界碑，界线模糊，如果处理不当很容易出现因地界不清引发的争议事件。另外，几十年来土地的用途产生了巨大变化，比如一些水田改种了果树，甚至变成了鱼塘，这些现实情况，可能导致一些土地发包或者征地时对具体面积和边界的争议，因为土地认定面积直接决定承包或征地款收入。记者了解到，沙栏村滩涂海岸约有2公里，临村界的鱼塘改造也很多，受河水长期冲刷面积缩小在所难免，这种现状如遇到征地时就可能出现实际面积与合同面积不符的矛盾。

    由于中山农业经济比较发达，实行股份制后，土地流转较为高效，全市农业生产逐渐走向适度规模集中经营。但由于各地的经济发展程度不同，不同镇区村组之间的改革情况存在较大差异。

    市农业部门提供的资料显示，股份制完善、实行股权固化的村民小组占多数，主要集中在开发区、东区、西区、南区、小榄、古镇等工商业较发达、村集体物业较多的镇区；部分镇区实行定期股权或承包土地调整的方式，主要分布在民众、坦洲、阜沙、横栏、板芙等镇区；个别镇区股份制不够完善，主要分布在南头、坦洲等镇。

    三角镇沙栏村党总支副书记卢建明认为，在村民意愿上实行的股权固化模式，相对来说村民更容易接受。因为涉及村民整体利益，每个家庭的固定股权，可以解除外来人口甚至代耕农等户口迁入本村以致减少村民分红份额的担忧，也是我们推进户籍改革的重要保障。

    据了解，《物权法》等法律法规的出台，法定要求农民的土地承包经营权要得到维护，特别是通过确权，妥善解决承包地块面积不准、“四至”不清、登记簿不全等问题，强化对土地承包经营权的物权保护。

    登了记就意味着农民的土地承包权益由合同约束转变成为具有国家权威的财产备案，实现了依法保护。颁了证就意味着土地承包经营权转变为物权，可流转、可交易甚至可抵押。通过确权登记颁证，能够让农民更清楚地掌握自己家庭承包的土地或者拥有股份所对应承包土地的具体情况，赋予股权更充分的物权保障，为解决城乡一体化进程中各种涉地矛盾提供定纷止争的依据，从根本上防治侵害农民土地权益的现象发生。

确权细节

■大部分家庭实测土地面积有所增加

    这次确权重新测量后，全叔家的土地增加了0.8亩。沙栏四队村民郭叔在这次重新丈量土地时也增加了1.3亩，自家土地面积增加了，年底分红自然水涨船高。沙栏村在查清承包土地面积和空间位置过程中，大部分家庭的土地面积经过重新丈量都有所增加。
    我市在珠三角地区率先制定和下发了试点工作方案，逐步理清了确权基本程序，明确了操作规范，推进了试点工作。按照工作计划，我市土地确权工作从2015年全面铺开，今年底前要求八成以上村组完成测绘工作，2018年上半年完成。截至8月31日，各镇区全面进入“外业权属调查及公示”阶段。总体来看，试点三角、西区已经基本完成全程确权工作，三乡、阜沙、古镇、横栏、火炬区等镇区已基本完成方案制定、资料收集和外业测绘。

    三角镇是我市农村股份合作制改革和农村土地承包经营权确权登记试点镇，目前全镇需要确权的201个经济社中，已有177个经济社完成地块指界，完成率为88%，其中有130个经济社完成确权基本全过程，27个经济社共1943 户已经完成审核并打印了 《农村土地承包经营权证书》，正有序颁发到户。作为该镇试点村，沙栏村在开展工作中，坚持 “三不变、一严禁”，即原土地经营现状不变，承包户地块面积相对不变，二轮土地承包合同的起止年限不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地。

    记者见到村民全叔时，他已经拿到了这个“红本子”。“你看，这一页是国家农村土地承包法的相关规定，这一页是登记表信息，有我和家人的名字、身份证号码、承包方式、合同编号、承包年限等，还有生产队全部的土地面积和地块形状登记。”全叔告诉记者，他一家四口原来有4.8亩田地，一直种植沙栏特产粉葛，农业生产是他一家的重要收入来源，之前他那土地由于没有明显的界碑和凭证，总是担心土地被侵占或者出租后收不回来。现在自己的土地有了“身份证”，心里更加踏实了。这次确权重新测量后，全叔家的土地增加了0.8亩，总共是5.6亩。无独有偶，沙栏四队村民郭叔在这次重新丈量土地时也增加了1.3亩，一家四口共有6.1亩，自家土地面积增加了，年底分红自然水涨船高。

    记者翻开经营权证，发现里面详细登记了每个生产队所有地块的位置、名称、编码和“四至”（四至，地籍上每宗地四邻的名称），还有每户村民所占的土地面积和家庭拥有的股权份额，白纸黑字一目了然。

    陈申怡告诉记者，原来所发的土地承包经营权证，记载的内容比较简单随意、面积不太准确。新证书利用现代科技手段，帮助农户进一步明确家庭承包耕地的实际面积，享有家庭承包经营权的对象。沙栏村在查清承包土地面积和空间位置过程中，大部分家庭的土地面积经过重新丈量都有所增加。

确权难点

■界限打乱权属争议确权须因地制宜

    当前我市已实行农村股份合作制改革，农村土地流转率达92%，农民已难以辨认本户的承包地块的界限。滩涂地、村与村之间的插花地、飞地等也存在权属争议。怎么办？需要创新方法。

    在确权的试点过程，也发现一些难点，必须要有灵活处置的办法。

    第一，我市土地高度流转，与全国普遍情况存在差异。按照中央“确地”的要求，需要将承包地块的面积、“四至”和空间位置确权到户，这是基于全国70%以上的承包土地未实行流转，单家独户经营的现状。而当前我市已实行农村股份合作制改革，农村土地流转率达92%，并实行集约化、规模化经营，均分到户的情况相对较少，耕地地貌变化较大，原有承包土地的“四至”界限已被打乱，农民已难以辨认本户的承包地块的界限。目前，试点采取围绕股份合作制，按比例“确股确地”到户的确权方式 。将在农村股份合作制改革和集体土地所有权确权登记的基础上，将村、组集体经济组织根据内部全部股权份额对承包地块总面积进行平均量化，确定每股对应承包土地的面积，再按照各户籍家庭所占的股份总额，计算该户的土地承包面积，并以户籍为单位确权到户。

    第二，存在权属争议的农地难以确权。农村土地历来没有进行过科学准确的测量，权属模糊的地带给这次确权带来隐患。虽然前两年国土部门牵头解决了大部分农村土地权属和界限争议，但仍有少部分农村土地边界历史遗留问题没解决，如滩涂地、村与村之间的插花地、飞地等。只能留在全市推进工作后解决。

    第三，对土地承包期的存在异议。根据《土地承包法》，二轮土地承包的期限是30年，但我市在上世纪90年代已开始实行集体土地统筹经营和有偿投包，部分地区土地承包经营期限普遍习惯5-10年一调整的做法。